来源：中国环境报

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　在今年的工作报告中，将加快转变职能、简政放权称为本届“开门件大事”，其重要程度可见一斑。其中，环保系统也是重要改革对象。

　　放与管，被形象地比喻成此轮简政放权的两个轮子。两个轮子能否都做圆了，直接决定着此轮简政放权的成败。

　　上级环保部门能否放得下、放得开？基层环保部门能否接得住、接得好？下放之后能否管得住、管得好？针对这些问题，本报记者深入采访了相关专家学者。

　　把握放权节奏：蹄疾而步稳，勇毅而笃行，有序释放改革红利和制度红利

　　环境保护部部长周生贤在年初召开的全国环保工作会议上明确要求，进一步减少和下放行政审批事项，取消一批审批事项，下放一批行政许可。

　　“从责权一致角度来讲，有些权力是可以下放的。” 中国法学会环境资源法学研究会会长蔡守秋接受本报记者采访时说，具体的审批权能够下放的要尽量下放，环境保护部和省级环保部门应尽量从事宏观层面的规划、顶层设计和监督。

　　根据《环境影响评价审批改革和职能转变方案》，基础设施建设、环境影响较小的项目环评审批权要下放，以充分发挥地方环保部门的作用。

　　据悉，新一届中央成立以来，环境保护部已取消下放5项行政审批事项。

　　其中，取消两项——“进入环境保护部门管理的自然保护区实验区开展参观、旅游审批”和“环境保护(污染治理)设施运营单位资质认定”。

　　下放3项——“加工利用国家限制进口、可用作原料的废五金电器、废电线电缆、废电机等企业认定”，“由环境保护部负责的危险废物经营许可”和“医疗使用的Ⅰ类放射源单位、制备正电子发射计算机断层扫描(PET)用放射性药物(自用)单位的辐射安全许可证核发”。

　　同时，环境保护部通过发布2013年第73号公告，将城市快速轨道交通、扩建民用机场等25项建设项目环评审批权限下放至省级环保部门。

　　按照今年3月公布的各部门行政审批事项清单，目前，环境保护部共有行政审批事项30项。据悉，下一步，这30项审批权仍有压缩的空间和可能。

　　河北省定州市环保局局长邸占欣告诉记者，下放审批权可以缩短审批时间，也使得地方可以采取更严的审批标准，更加考虑当地的环境容量和实际情况。

　　省级环保部门在承接环境保护部下放的上述权力的同时，也在积极向市县级环保部门放权，有的地方步子迈得还比较大。今年4月，重庆市环保局下放45项建设项目环评审批权限。浙江省环保厅更是将69.5%的省级立项项目的环评审批权限直接下放到市、县。一些设区市在环保审批权力下放方面也表现得比较积极。

　　明确放权标准：合法、谨慎、理性地下放审批权，该下放的下放，不该下放的不能放

　　与其他审批权不同，环保审批权有其特殊性，稍有不慎会造成环境损害。

　　5月8日召开的全国环评工作视频会议要求，要综合考虑项目类别的环境影响复杂程度、环评技术支撑能力和审批部门管理水平，否则可能导致某些区域、某些行业建设项目环境管理的失控。

　　谈及下放与否的标准，中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君反复向记者强调一个概念——外部性。一旦有外部性，就可能造成市场失灵、地方失灵。

　　他解释说，如噪声污染项目等，没有跨区外部性，审批权可以交给市县一级环保部门，但对可能加剧酸雨污染等项目的审批权，下放起来则要更加审慎。

　　蔡守秋认为，下放环保审批权，应坚持以下原则：一是谁审批谁负责、审批权与审批责任相一致原则，二是属地管辖和便民原则，三是放管并重原则。

　　“环保部门应当运用法治思维，合法、谨慎、理性地下放审批权，该下放的下放，不该下放的不能放，法律明确规定的审批权不得违法下放。”蔡守秋说，有较大环境影响的建设项目审批权和“三同时”审批权应当由省级环保部门行使。

　　而根据现行的《环境影响评价法》，环境保护部主要负责3类项目的环评：核设施、工程等特殊性质的建设项目；跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；审批的或者授权有关部门审批的建设项目。

　　环境保护部在发布2013年第73号公告的通稿中明确强调，环境保护部将继续严格跨区域流域、环境影响重大、敏感复杂建设项目的环评管理，保留这些项目的环评审批权限。

　　蔡守秋认为，不能为了单纯的经济效率而牺牲环境效益和生态安全。鉴于当前我国环境行政管理体制的现状和环境问题老账未还清、新账又增加的严峻现实，应当科学下放审批权，确保审批权下放后的环境增益和正能量。

　　环境保护部环境影响评价司相关负责人也持类似观点。“与其说下放，不如说是调整、优化。”这位负责人指出，下放审批权限必须科学合理，不能盲目下放，不得层层下放。

　　据这位负责人介绍，目前，环境保护部正在研究修订《建设项目环境影响评价分类管理名录》，合理调整环境影响报告书、报告表和登记表编制范围，简化、减少部分环评审批项目。

　　理顺权责体系：引导基层环保部门提升管理能力，确保接得住权力，顶得住压力

　　确保环保审批制度改革的成效，必须确保基层环保部门接得住权力、顶得住压力。其中，接得住考验的是审批能力，顶得住考验的能力则更为广泛。

　　基层环保部门能否接得住？对此，蔡守秋总体持乐观态度。他表示，有些比较大的市，是有能力承担这份责任的。一些县市环保部门审批力量可能弱一点，但是这个问题运行一段时间以后是可以解决的。

　　考察一地的审批能力，一要看量，二要看质。从量上看，在2013年全国各级环保部门批复的42万个左右项目环评文件中，除了环境保护部批复的243个、省级环保部门批复的8382个外，其余绝大部分是由地市级和县级环保部门完成的。

　　“我们能接得住，也能顶得住。”邸占欣告诉记者，能否接得住主要取决于人的素质，能否顶得住主要取决于环保部门的协调能力。

　　对于这个河北省直管市的环保局长来说，只能承接上级下放的审批权，却没有下放的渠道。“与其说是权力，我理解更多的是责任。”

　　对于权力，过去有“一抓就死、一放就乱”的说法，这也一直是环境保护部2013年第73号公告发布以来社会各界担心的问题。避免“一放就乱”，就必须确保基层环保部门顶得住来自地方的审批压力。

　　蔡守秋说，审批权下放之前必须做好充分的调研和论证，相关的保障制度和措施一定要先行，不能等“一放就乱”的情况出现时才补救。环保审批制度改革一定要在法治框架下进行。

　　有专家建议，应当按照新修订的《环境保护法》，实行环境保护目标责任制和考核评价制度，建立环保“一票否决”制，将环境利益牢牢地捆绑在地方身上。

　　放权并非弃权：坚持底线思维，管住、管好下放后的权力，确保改革不走偏、不走样

　　简政放权不容易，管住管好更不容易，更考验执政能力。

　　同济大学环境科学与工程学院教授杨海真认为，在下放权力过程中，一要严格规范地方环评审批的程序，二要制定切实可行并且行之有效的监督制度。

　　管住管好的一个重要途径就是法治。凡属重大改革都要于法有据。在环评制度改革过程中，也必须确保在法治轨道上推进。

　　环境保护部副部长吴晓青在全国环评工作视频会议上着重强调，要全面准确地推进环评审批改革，在改革中必须坚持法律底线，必须坚持严格管理的底线，不能放松环评准入条件。

　　全国环评工作视频会议强调，环评制度改革要有边界，要有底线，不能借改革的名义，突破现行法律规定，破坏环评制度的法律性。环评必须坚持“严进严出”，这是环评制度的根本要求。

　　事实上，环境保护部历来非常重视对下放权力的监管。与2013年第73号公告同时下发的，还有另外两个文件：《建设项目环境影响评价信息公开指南》和《关于切实加强环境影响评价监督管理工作的通知》。

　　之后，环境保护部办公厅又分别下发了2013年103号、104号、109号文和2014年24号文，这些文件集中对环评监管、事业单位环评体制改革、环评机构管理等作出了明确规定。吴晓青称之为“打组合拳”。

　　如此密集地针对环评下发文件的情形非常少见。据悉，此举旨在加强环评信息公开、强化环评事中事后监管。

　　2012年~2013年，环境保护部处理了上百家存在问题的环评机构，其中不乏中国环境科学研究院、北京大学等环评单位。

　　在环保公益组织眼里，公众监督占据重要地位。“站在非环保组织的立场，我希望看到公众可以获得参与环评的应有权利。”公众与环境研究中心主任马军曾公开表示。

　　作为加强公众监督的重要环节，今年1月1日正式实施的《建设项目环境影响评价信息公开指南》明确规定，报告书(表)全本公开、承诺文件公开、审批决定公开、环评机构和从业人员诚信信息公开。

　　据悉，环境保护部正在抓紧修订《环境影响评价公众参与暂行办法》，合理设计公众参与程序，确保公众参与真实性、代表性，是实实在在的参与